Las reglas de Juego en Uruguay. El entorno institucional y los problemas económicos

La relación entre la democracia política y el desarrollo económico y social, ha sido objeto de  estudio de numerosos trabajos en la región latinoamericana en general y en la República Oriental del Uruguay en particular. En los últimos años, existe una marcada tendencia transversal a incorporar el rol de las instituciones como un factor relevante, por momentos determinante, que permita explicar porque los Estados cuentan con severas dificultades en el camino a la proyección de su desarrollo nacional.

Con algunos antecedentes académicos en el ámbito local, tales como Barrán y Nahum (1983) y Rama (1990) que incorporan elementos institucionales al análisis de la evolución económica del país, Mario Bergara dedica esta obra al estudio de la política pública financiera y regulatoria local y su probabilidad de alcanzar niveles de eficacia real, el cual analiza desde el entorno de las instituciones al sistema financiero (público y privado) y los servicios públicos vis a vis el rol de la regulación estatal.

Este enfoque novedoso, contribuye al desarrollo de los estudios politológicos, ya que la inclusión del factor institucional en contraste con los análisis tradicionales, conduce a lineamientos de acción divergentes en el área de la política pública. El autor considera que en la naturaleza del diseño institucional, se encuentran la causa por la cual, el país procesa los cambios de la manera que lo hace. Incluso a veces predomina el orgullo de hacer las cosas “a la uruguaya”. Sin embargo, una serie de factores contribuye a desalentar este privilegio. La elevada politización de los problemas económicos, la debilidad en el terreno judicial, las características de los intereses de los grupos sociales y sus posibilidades de expresar los intereses corporativos, la tradición de recibir protección y seguridades por parte del Estado, son elementos que inciden sobre la matriz cultural y generan un marco institucional débil para sostener la credibilidad a la inversión.

Los constantes cambios en las reglas de juego y el cuestionamiento a la validez de los contratos son expresiones políticas y sociales que dificultan el desarrollo económico. La capacidad de hacer cumplir las normas, en Uruguay, es baja y esto desestima el compromiso y la credibilidad a largo plazo, factores indispensables para la inversión y en último término el desarrollo nacional. En suma, el eje radica en como cambiar los constreñimientos de naturaleza institucional, para aspirar a modificaciones en profundidad.  En tal sentido, se procura aportar la conjunción de elementos teóricos de economía política con aplicaciones concretas a las áreas de estudio del trabajo, las cuales al margen de su aplicación al caso uruguayo, resultan compatibles a los marcos regulatorios o financieros de otros países de la región.

El desarrollo de la obra se divide en dos partes. En la primera se aproxima al lector, a las herramientas básicas del enfoque institucional y en la segunda se realiza la aplicación de este marco teórico al mercado de servicios y su regulación, los mercados financiero y bancario, completando su análisis con el  régimen tributario y la ley de quiebras.

Las consideraciones sobre el tratamiento de estos tópicos, presentan una serie de ejes centrales. En primer lugar la regulación es un componente de las políticas públicas pero es a la vez, desde esta perspectiva, el resultado de un conjunto de intercambios políticos complejos. En un juego en el cual participan agentes con poder dominante que pueden orientar el marco institucional débil hacia la discrecionalidad, la eficiencia se logra a través de instituciones que superen el cortoplacismo, las conductas oportunistas, la inflexibilidad de las normas y la subinversión de los mercados. La credibilidad regulatoria se logra, restringiendo la discrecionalidad del regulador y del gobierno. La regulación sectorial específicas y las políticas de competencia son mecanismos complementarios y a su vez, la separación de los roles del Estado es esencial en el diseño de la institucionalidad, dejando nítidamente definidos los elaboradores, controladores y operadores de políticas. En un país con alto fraccionamiento político, la polarización ideológica, se vuelve nociva en la consecución de estos objetivos.

En segundo lugar, realiza una comparación entre banca pública y privada, haciendo hincapié en que la banca pública, incorpora criterios políticos y esto sobreestima las externalidades asociadas al sostenimiento ineficiente de las empresas y subestima las referidas a la quiebra bancaria; esta miopía se traslada a la acción del sistema político. Su reestructuración, pues, puede alcanzarse con una lógica de conglomerado que podría beneficiarla desde el punto de vista tecnológico y de mercado. A su vez, el profesionalismo de la gestión y la mitigación de la interferencia política, apuntaría a disminuir la “captura” y el rebajamiento de restricciones financieras por parte de los grupos de presión.

En último lugar se encarga de analizar el régimen tributario. Las características de la administración impositiva y la débil cultura tributaria son el resultado de años de conducta de los agentes, toleradas o ambientadas por los sucesivos gobiernos. Las tarifas de los servicios públicos, en Uruguay, se definen administrativamente, a diferencia de los impuestos explícitos que deben ser votados por el Poder Legislativo. De esta forma, el autor considera que el Poder Ejecutivo baja el costo político de tener que aprobar o cuestionar un presupuesto deficitario al financiar la brecha presupuestaria con un mecanismo de imposición encubierta de las tarifas, mencionada anteriormente. Una nota adicional, se aplica a los procedimientos de bancarrota. Las leyes de quiebra, en el país, son inoperantes y muy poco utilizadas debido a que en el proceso previo a su utilización existe un “ablandamiento” constante de las restricciones presupuestales. La actitud paternalista que ha adoptado el Estado uruguayo juega en contra del respeto a los contratos. Incentiva a la política de lobbys por parte de los deudores y éstos terminan siendo siempre los favorecidos.

La mirada cortoplacista en las medidas adoptadas para los ejes incluidos en el trabajo, han significado en palabras del autor, una “verdadera ausencia de políticas de estado en Uruguay”. Esto tiene que ver, básicamente, con la fuerte relación establecida entre la política pública y el ciclo electoral. Lo cual deja una reflexión: Si la credibilidad en las reglas de juego se logra en su estabilidad, por ende, en el largo plazo y la política pública en Uruguay gira alrededor del proceso eleccionario, cada cuatro años, ¿Qué condiciones se deberían crear o mantener para aspirar a alcanzar una eficacia viable de las políticas públicas?